财经那些事2025年12月03日 16:48消息，专访国研中心刘云中：未来人口将向城市群、都市圈和中心城市集中。

　　 我国地域广阔、人口众多，各地资源条件差异显著，统筹区域发展始终是一个重要的课题。在“十五五”规划建议所部署的战略任务中，“优化区域经济布局，推动区域协调发展”被单独列为一项重点任务。

　　 “十四五”规划建议首次提出发挥“四大战略”叠加效应，推动南北方协调发展也首次被纳入五年规划建议中，这背后体现了怎样的战略思路？缩小南北发展差距的关键在哪里？东中西部及东北地区在未来五年应重点突破哪些领域？接下来如何进一步缩小区域发展差距？未来人口跨区域流动的趋势将如何演变？

　　 带着这些问题，近日《21世纪经济报道》采访了国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘云中。刘云中长期专注于区域经济与城市经济的研究，曾深度参与我国“十一五”至“十四五”规划前期研究、中国城镇化发展战略研究等重大课题。

　　 刘云中表示，未来5到10年，市场重心与国际贸易流向向南方倾斜的趋势将有所缓解，受国际局势变化等因素影响，市场布局将更加向北方和中西部地区均衡分布。同时，区域发展战略的叠加以及政策效应的逐步显现，将促进南北方发展更加平衡。

　　 刘云中指出，缩小区域发展差距是实现区域协调发展的关键目标，其中推动要素自由流动，尤其是人口的自由流动尤为关键。受综合调控政策和生活成本等多重因素影响，未来北京、上海、广州等超大城市的常住人口规模可能不会持续扩大，但总体来看，未来多数人口仍将向城市群、都市圈及核心城市聚集。

　　 刘云中认为，缩小地区间发展和收入差距的关键在于通过教育和培训，提高人口或劳动力的流动能力，并消除流动过程中的成本障碍。在此基础上，应实施具有区域和空间导向的政策，提升基础设施和公共服务水平，根据当地条件发展特色产业，引导人口有序流动，推动区域协调发展战略的落实。

　　 国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘云中（受访者供图） 作为关注国家发展战略的观察者，我认为刘云中作为国务院发展研究中心的研究员，其观点和分析对于理解当前区域经济发展趋势具有重要参考价值。他所处的部门专注于国家层面的发展战略与区域经济问题，这使得他在相关领域的研究更具权威性和深度。他的研究成果和见解，往往能够为政策制定提供有力支撑，也对社会各界了解国家经济走向起到积极的引导作用。

　　 《21世纪》：“十五五”规划建议首次提出要发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，这是出于什么考虑？这种叠加效应要如何发挥？在具体实施中，如何避免政策重叠或资源错配？

　　 刘云中：2024年中央经济工作会议明确指出，要发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应。在此基础上，“十五五”规划建议进一步将新型城镇化战略纳入其中，提出要发挥四大战略的叠加效应，表述更加全面。这四大战略均以空间和区域为主要作用对象，体现了国家在区域发展布局上的系统性思考和统筹安排。 从政策演进看，这种整合不仅是战略层面的优化，也反映出国家对区域发展问题的深入理解和精准施策。通过四大战略的协同发力，有助于破解区域发展不平衡、城乡差距扩大等深层次问题，推动形成更高质量、更有效率、更加公平的区域发展格局。这一方向值得持续关注与深入解读。

　　 强调发挥四大战略叠加效应，能够推动战略深度融合，实现优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系的目标。

　　 战略是一个涵盖方向、内容、规划、政策、机制以及重大项目的综合体系，发挥战略的叠加效应是一项综合性工作，需要从多个维度进行统筹和考量。

　　 具体要重点做好两方面工作：一是机制层面，战略实施涉及国家发展改革委、自然资源部等多部门，需充分发挥领导小组的统筹协调作用，及时解决关键问题，推动重大事项落地落实；二是技术层面，包括空间规划在内的各项技术发展迅速，基础数据、制图、信息系统等方面不断进步，应积极运用这些技术手段优化重大项目和基础设施的空间布局。做好这两方面工作，不仅有助于推动各类战略之间的协同互补，也能有效避免政策重复和资源浪费的问题。 在我看来，这种系统性的统筹与技术赋能相结合的思路，体现了当前国家在推进重大战略时更加注重科学性与实效性。通过强化机制保障和技术支撑，能够更高效地实现资源的合理配置和政策的有效执行，为高质量发展提供坚实保障。

　　 《21世纪》：“十四五”规划建议中提到，要增强区域发展的协调性。对于推动西部大开发形成新格局、东北全面振兴实现新突破、中部地区加快崛起、东部地区加快推进现代化，你认为四大板块在未来五年最需要突破的发展短板和支持策略是什么？

　　 刘云中：区域协调发展战略的核心内容包括东部、中部、西部以及东北四大板块，同时涵盖革命老区、民族地区、边疆地区等特殊区域。这一战略涉及经济、社会、生态和基础设施等多个领域，是一个综合性议题，需要在整体统筹中突出重点。

　　 基于此，就西部地区而言，一是这一区域分布有广泛的民族地区与边疆地区，其稳定与发展至关重要，需在政策与市场层面协同发力；二是西部地域辽阔，占全国国土面积七成以上，要推动成渝双城经济圈建设，在经济总量、产业结构等方面实现突破，打造西部高质量发展重要增长极。

　　 东北地区经过多年的改革与发展，振兴成效逐渐显现，但人口结构和产业发展方面仍面临一定压力。当前，随着国际局势的不断变化，为沈阳、大连等重点城市以及关键产业的发展带来了新的机遇和动力。

　　 中部地区承东启西、联通南北，战略定位为“三基地、一枢纽”（我国重要粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽），中部崛起需发挥区位优势。此外，“十五五”规划建议明确强调推动长江中游城市群加快发展，这将是中部崛起的重要方向，亦是发挥区位优势的重要着力点，需着力推进物流与基础设施建设，做好产业承接与升级。

　　 东部地区作为我国经济的压舱石、发展的重要动力源和改革的试验田，在经济增长中肩负着更加重要的责任。“十五五”期间，需在科技与产业创新领域明确方向、找准突破口，进一步强化科技创新与产业的融合。应支持东部地区在已有创新优势的基础上，持续深化科技与产业创新的深度融合，推动科技成果有效转化为现实生产力，为全国经济高质量发展提供更强支撑。

　　 《21世纪》：“促进南北方协调发展”首次被写入五年规划建议，这是出于什么考虑？在“十五五”期间，缩小南北差距的关键突破口在哪里？

　　 刘云中：中国经济的空间分布呈现出明显的地带性特征，最突出的表现是东中西部之间由于自然地理条件的不同而形成的经济发展梯度。尽管我国南北方之间的经济差距不如东西部那样明显，但近年来，南北经济发展的不平衡问题逐渐凸显。将推动南北方协调发展纳入“十五五”规划建议，表明我国对区域发展中南北经济差距问题的关注正在不断加强。

　　 南北经济差距的主要成因有三：其一，在传统贸易格局下，国际国内市场方向与重心更多向南方倾斜，南方人口增量与产业发展等也更能适配这些需求；其二，南方产业结构与产业集群发展相对更为成熟，产业链条更完备、产业间配合度更高；其三，南方在营商环境、地方政府效率、市场意识与活力等方面优势更加明显。 从当前的发展态势来看，这种差距并非一朝一夕形成，而是长期积累的结果。南方地区凭借其区位优势、政策支持和市场化程度较高的特点，持续吸引资本、人才和技术的集聚，进一步巩固了其经济领先地位。而北方地区则在转型过程中面临产业结构调整压力大、创新动能不足等问题，导致发展步伐相对滞后。要缩小这一差距，需要南北双方在政策协同、产业协作和区域联动方面做出更多努力，推动资源要素合理流动，实现更加均衡的发展。

　　 不过，从趋势来看，未来5到10年，市场方向、流动格局以及重心将出现调整，市场重心与国际贸易流向向南方倾斜的态势将有所缓解。受国际局势变化等因素影响，市场分布将更加均衡地向北方和中西部地区扩展。

　　 其中，优化营商环境是当前的重要任务，尤其在北方地区，更需要加强营商环境的建设。此外，我认为区域战略的叠加以及政策效应的逐步显现，将促进南北方更加均衡的发展。其中，黄河流域的生态保护和高质量发展应引起高度重视，涉及山东、河南、山西、陕西等省份，这些地区在未来在能源、装备制造等领域有望培育出新的增长动力。

　　 《21世纪》：京津冀、长三角、粤港澳大湾区作为高质量发展动力源，“十五五”时期如何确保“强核”与“补弱”并重？

　　 刘云中：京津冀、长三角、粤港澳大湾区均承担特定区域发展任务。

　　 京津冀地区要推进非首都功能的疏解，在此基础上，进一步在产业发展、居民收入提升和基本公共服务优化等方面实现提质增效，深入推进区域一体化进程。京津冀与长三角内部都需要构建合理的产业链等多维度的协同联动机制。安徽全省已全面纳入长三角一体化发展范围，但皖北地区的整体发展水平仍有待提升，沪苏浙城市对口合作帮扶皖北城市的举措仍需持续深入推动。粤港澳大湾区建设应在加强基础性制度衔接的基础上，加快打造高水平的开放型经济体系。

　　 同时，需强化京津冀、长三角、粤港澳大湾区等动力源与周边地区联动，提升辐射带动效能。另外，这三个城市群在人均GDP、人均收入等方面与其他地区应保持相对协调，避免区域发展差距扩大。

　　 实际上，缩小区域差距是区域协调发展的核心目标。2022年3月《关于加快建设全国统一大市场的意见》出台，对竞争主体、市场基础制度、基础设施等均立足全国一盘棋统筹考量，其中的关键一环是促进要素自由流动，尤以人口流动为甚。

　　 实践中，当前中国的人口流动规模依然庞大，地方经济发展水平和产业竞争力越强，对人口的吸引力就越明显，这在客观上可能进一步扩大地区间的人均收入差距。缩小区域发展和收入水平差距的关键途径在于通过教育和职业培训，提升劳动力的流动能力，并打破人口流动中的成本障碍。

　　 衡量区域差距，收入水平是一个重要指标，但公共服务的差异更直接影响到人们的民生体验和实际需求。要缩小这种差距，需要依靠财政纵向支持和地方间的横向合作机制。财政转移支付是促进区域间公共服务均衡发展的关键政策手段。中央财政应进一步加大向地方的转移支付力度，尤其要向经济困难和欠发达地区倾斜，推动基本公共服务的均等化发展。 我认为，公共服务的均等化不仅是政府责任的体现，更是实现社会公平的重要途径。在推进过程中，除了资金的倾斜，还应注重效率提升和制度完善，确保资源真正惠及最需要的人群。同时，加强区域间的协作与资源共享，有助于形成更加协调的发展格局。

　　  《21世纪》：近年来，一些城市的人口吸引力有所提升，而部分地区的则出现人口减少现象。你如何分析未来五年全国范围内人口跨区域流动的趋势？在区域发展过程中，应如何应对并引导这种人口的再分布？

　　 刘云中：人口流动是衡量地区发展的重要综合指标，人口的迁移趋势或数量的相对增长速度可以体现一个地区的发展潜力。近年来，我国人口在空间上的分布集中度不断上升，正逐步向部分区域加速聚集。

　　 从“十四五”到“十五五”，主要城市群、都市圈及周边重要城市的结构将保持总体稳定，城市群和都市圈是新型城镇化的重要形态，受综合调控、生活成本等因素影响，接下来北京、上海、广州等超大城市的人口规模未必会持续增长，但未来大部分人口仍将进一步向城市群、都市圈和中心城市集中。

　　 在这一过程中，一些地区和城市的人口将出现减少，形成收缩型城市，这既是个人和企业自主选择的结果，也是一种正常现象。

　　 基于此，相关政策应优先保障人的全面发展，覆盖健康、教育、就业、养老等方面，推动基本公共服务的均衡发展，提升人口在不同区域间工作和生活的意愿与能力。在此基础上，实施具有区域和空间导向的政策，提高基础设施和公共服务水平，根据各地实际情况发展产业，引导人口有序流动，促进区域间的协调发展。同时要重视县域的发展，推进以县城为关键载体的城镇化进程。

　　  《21世纪》：“十五五”规划建议明确，健全区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制，拓展流域经济等模式。在这个过程中，如何避免污染转移和低水平重复建设，更好推动东西部产业协作？

　　 刘云中：十余年前产业转移中曾存在污染转移现象，但党的十八大以来，通过实施统一相关标准、提升监测手段等措施，叠加公众环保意识提升，污染转移情况已不显著，该问题基本得到解决。

　　 低水平重复建设长期存在，其界定难度较大，部分产业的单个产品价值较低，还需兼顾运输半径因素。因此，需充分发挥市场机制作用，使价格信号更准确透明，而这一工作仍有待进一步深化推进。

　　 推动东西部产业协作，关键在于充分发挥市场主体的作用。随着“一带一路”倡议和西部陆海新通道建设的不断推进，企业将根据自身的产能配置和市场布局，自主决定产业转移方向。

　　 同时，需发挥政府的调控作用，进一步完善相关机制建设。对口支援是推动东西部产业协作的重要方式，在此基础上，各地积极探索促进区域协调发展的有效路径，如双向飞地、税收共享、GDP分成等。需要指出的是，这里的GDP分成与传统的GDP概念有所不同，其内涵已超越单纯的生产领域，应结合GNP（国民生产总值）或GNI（国民总收入）的概念进行综合理解。

　　 《21世纪》：人工智能等新技术正在迅速发展，如何推动新技术红利向欠发达地区扩散？

　　 刘云中：人工智能等新技术的快速发展，可能对经济社会结构和区域布局产生深刻影响。在带来诸多发展红利和效率提升的同时，也可能加剧地区间差距、引发就业结构变化等问题，这已成为全球共同关注的重要议题。在新技术对经济社会发展和就业产生影响的背景下，需要持续探索如何完善个人基本保障体系，这是基础性的重要考量。在此基础上，再进一步研究新技术的扩散及其带来的相关问题。

　　 经济较发达、城镇化水平较高、科研实力较强的中心城市在发展新技术方面具备明显优势。推动新技术的传播，与当前促进先进产业在区域间扩散的实践具有延续性。需要通过创新链与产业链的融合、产城融合等途径，加快新技术向欠发达地区的推广和应用。